Pieniądze są, a dróg nie ma

W ciągu najbliższych sześciu lat Polska otrzyma z Unii Europejskiej aż 19 mld euro, z czego 11 mld (58%) ma być przeznaczone na budowę dróg. Około jednej czwartej otrzyma kolej, a 10% puli pieniędzy będzie przekazane na transport miejski.

Jeśli jednak urzędnicy i firmy nie dogadają się w sprawie cen i kosztów budowy oraz wspólnie nie powstrzymają odpływu pracowników, pieniądze mogą zostać zmarnowane. Przykładowo w latach 2004-2006 z 24,68 mld zł środków własnych udało się wydać na drogi tylko 18,92 mld; 5,76 mld zł zmarnowano. Czy podobnie będzie w ciągu następnych lat z pieniędzmi unijnymi?

Pełna sakiewka

"Około 16,1 mld euro będzie pochodziło z Funduszu Spójności, a 2,04 mld z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Blisko 7 mld euro powinny stanowić środki własne" - wylicza Jerzy Polaczek, minister transportu.

Z zapewnieniem własnych źródeł finansowania raczej nie powinno być problemów. W tegorocznym budżecie państwa zostanie bowiem np. zwiększona pula środków z akcyzy paliwowej na drogi. Dzięki temu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) może otrzymać w tym roku z akcyzy na paliwo około 3 mld zł.

W sumie GDDKiA powinna dysponować tylko na ten rok kwotą 10-11 mld zł. To więcej niż w roku ubiegłym, kiedy jej budżet wynosił 9,2 mld zł.

Nie brak pieniędzy jest bowiem główną barierą hamującą budowę dróg, ale brak możliwości wydania całej sumy. Oto przykład. W 2006 roku drogowa dyrekcja mogła otrzymać z Krajowego Funduszu Drogowego (trafiają do niego pieniądze unijne, wpływy z opłaty paliwowej i opłat drogowych oraz pożyczki) około 5,85 mld zł. Wykorzystała jednak nieco ponad 80% tej kwoty. Część przetargów została bowiem opóźniona. W zamian wykonano inne kontrakty, ale aby można było za nie zapłacić z KFD, konieczna była zmiana rządowego rozporządzenia dotyczącego wydatków z tego funduszu. Nowelizacji nie wykonano na czas i w efekcie płatności sięgające aż 500 mln zł przesunięto na styczeń tego roku.

Opóźnianie przetargów

Opóźnianie przetargów jest jedną z największych barier blokujących dotychczas budowę dróg. Sztandarowym przykładem jest choćby budowa autostrady A4 Zgorzelec-Krzyżowa, gdzie kilkakrotnie unieważniano przetargi z błahych powodów. Jeden z przetargów trafił do kosza, m.in. dlatego że wykonawcy oprotestowali wymóg posiadania wyższego wykształcenia oraz znajomości systemu FIDIC (międzynarodowy system standardów budowlanych) stawiany przez GDDKiA.

GDDKiA opracowała nawet miniraport dotyczący barier hamujących rozwój programu drogowego. Wymieniła w nim też Prawo ochrony środowiska, którego zapisy spowodowały znaczące wydłużenie procesu przygotowania autostradowych inwestycji. GDDKiA wskazała też na konieczność utrzymania w mocy zapisów tzw. specustawy, która - mówiąc w uproszczeniu - ułatwia pozyskiwanie gruntów pod budowę dróg.

"Większość tych barier, na szczęście, obecnie udało się wyeliminować. Przedłużono funkcjonowanie specustawy. Zostało zmienione też Prawo zamówień publicznych. Teraz nie mamy już tak wielu problemów z zaskarżaniem przez firmy budowlane przetargów i ich unieważnianiem" - mówi Andrzej Maciejewski, rzecznik GDDKiA.

Cenowe szaleństwo

Ledwo jednak udało się uporać z jednymi problemami, a już pojawiły się kolejne. Obecnie bowiem budowa autostrad jest blokowana z powodu proponowania przez wykonawców w ofertach znacznie wyższych cen, niż przewidują to opracowane przez GDDKiA kosztorysy. Przedstawiciele firm budowlanych argumentują, że tak znacząco wzrosły ceny materiałów i robocizny, że nie pozostaje im nic innego, jak tylko podnieść ceny. Jeśli tak będzie nadal, to nigdy nie uda się wykorzystać gigantycznej puli pieniędzy na drogi. GDDKiA na razie wykonała pierwszy krok. Zaczęła dostosowywać kosztorysy do realiów rynkowych. Przykładem może być choćby kontrowersyjna budowa obwodnicy Augustowa, przeciwko której protestują ekolodzy. Jeszcze w ubiegłorocznym rozporządzeniu Rady Ministrów koszt tej inwestycji był oceniony na niespełna 200 mln zł, teraz został przeszacowany i przekracza aż 500 mln zł. Tylko dzięki temu oferty wykonawców - oscylujące właśnie wokół pół miliarda - nie przekraczają wartości kosztorysowej.

Trzy niewiadome

Ale to jeszcze nie koniec długiej listy problemów. Ostatnio pojawiły się bowiem wątpliwości, czy Bank Gospodarstwa Krajowego, który zarządza rachunkiem Krajowego Funduszu Drogowego, jest wystarczająco dobrze przygotowany, by zarządzać miliardami euro na drogi. Bank miałby emitować obligacje, z których zysk zostałby przeznaczony na budowę dróg, ale na razie nie ma zaplecza finansowego na obligacje. Być może będzie konieczne doinwestowanie go ze skarbu państwa.

Podobnie wielką niewiadomą jest to, czy mające powstać państwowe spółki specjalnego przeznaczenia, które będą działać podobnie jak prywatni koncesjonariusze (zarządzać budową, finansowaniem i eksploatacją dróg), poradzą sobie z tym zadaniem. Spółki mają być tworzone przez Ministerstwo Transportu, a zarządzać nimi będą niezależni menedżerowie. Jednak może się okazać, że będą zbyt słabe kapitałowo, by powierzyć im gigantyczne unijne fundusze czy kredyty z banków międzynarodowych.

Zdaniem Jeremiego Mordasewicza, eksperta Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan, ważne jest też to, byśmy nie popełniali błędów innych krajów. "Grecy na przykład tak bardzo byli zaabsorbowani tym, że otrzymają środki unijne, że zaczęli ograniczać własne pieniądze na drogi. Okazało się to zgubne w skutkach - zbyt mały kapitał własny spowodował, że nie mogli wykorzystać wszystkich pieniędzy unijnych. Myślę, że podobna sytuacja może zdarzyć się w Polsce".

Na cudzych błędach

Bariery i problemy związane z budową polskich dróg można by wymieniać w nieskończoność. Jest jednak takie powiedzenie, że kiepskiej baletnicy przeszkadza nawet rąbek spódnicy. W efekcie od lat firmy prywatne za opóźnienia obwiniają administrację, a urzędnicy robią wszystko, by utrudnić współpracę z sektorem prywatnym. Zdaniem Andrzeja Sadowskiego z Centrum im. Adama Smitha politycy do tej pory nie przedstawili raportu, który wskazywał przyczyny marnowania pieniędzy przeznaczanych na inwestycje drogowe. "Jeśli jednoznacznie nie zostanie wskazane, dlaczego tak się dzieje, nie ma szans na zmianę - podobnie jak do tej pory, polska administracja nie będzie w pełni wykorzystywać dostępnych środków".

Katarzyna Kapczyńska (Puls Biznesu)