Wyjaśnienie MSWiA

Pan prof. Andrzej ZOLL

Rzecznik Praw Obywatelskich

Odpowiadając na pismo z dnia 16 listopada 2005 r., o sygn. RPO/513178-II/05/PS, w sprawie upoważnienia strażników straży gminnych (miejskich) do wykonywania czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.), straż wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Jak stanowi art. 11 pkt 2 powołanej wyżej regulacji, do zadań straży należy czuwanie nad porządkiem i kontrolą ruchu drogowego - w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym. Według dyspozycji art. 12 ust. 1 pkt 4, pkt 6 i pkt 10 omawianej ustawy, strażnicy wykonując powyższe zadania, mają prawo między innymi do nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określone w trybie przewidzianym przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, usuwania pojazdów i ich unieruchamiania przez blokowanie kół w przypadkach, zakresie i trybie określonym w przepisach o ruchu drogowym oraz obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych.

Analizując kwestię przeprowadzania kontroli ruchu drogowego przez strażników miejskich, należy się odwołać do treści ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Co do zasady, czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji, co wynika z art. 129 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Ponadto, ustawodawca w omawianej regulacji przewidział, iż kontrolę ruchu drogowego w określonym zakresie mogą wykonywać organy Żandarmerii Wojskowej, wojskowe organy porządkowe (art. 129 ust. 4), funkcjonariusze Straży Granicznej i organów celnych (art. 129 ust. 4a) oraz inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (art. 129a).

Ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie przyznaje natomiast wprost uprawnień strażnikom gminnym (miejskim) do dokonywania kontroli ruchu drogowego wobec określonych kategorii pojazdów. Zauważyć jedynie należy, iż w odniesieniu do strażników gminnych (miejskich), prawodawca wprost w omawianej regulacji przyznał im uprawnienia do:

1- usuwania z drogi, na koszt właściciela lub posiadacza, pojazdu pozostawionego bez tablic rejestracyjnych lub pojazdu, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany (art. 50a ust. 1 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów /Dz. U. Nr 134, poz. 1133 z późn. zm./),

2- podjęcia decyzji o przemieszczeniu lub usunięciu pojazdu z drogi w sytuacji pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu (art. 130a ust. 4 pkt 2 ustawy),

3- unieruchomienia pojazdu przez zastosowanie urządzenia do blokowania kół w przypadku pozostawienia go w miejscu, gdzie jest to zabronione, lecz nieutrudniającego ruchu lub niezagrażającego bezpieczeństwu (art. 130a. ust. 8 i 9 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 131 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia warunków i trybu udzielania upoważnień do zatrzymywania pojazdów lub wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przez funkcjonariuszy innych organów oraz strażników straży gminnych (miejskich). Wypełnienie powyższej delegacji stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144 z późn. zm.). W świetle postanowień § 13 ust. 1-3 powołanego aktu normatywnego, czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego mogą wykonywać w szczególności umundurowani strażnicy straży gminnych (miejskich). Jak stanowi ust. 4 wskazanego wyżej przepisu, przed przystąpieniem do czynności kontrolnych, strażnicy podają imię i nazwisko, stanowisko oraz przyczynę przeprowadzenia czynności kontrolnych, a na żądanie kontrolowanego uczestnika ruchu okazują legitymację służbową i upoważnienie do wykonywania kontroli ruchu drogowego, w sposób umożliwiający odczytanie tych dokumentów. Jak wynika z § 13 ust. 2

omawianego rozporządzenia, warunkiem wykonywania przez strażników gminnych (miejskich) czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego (a więc również czynności dokonywanych przy użyciu urządzeń samoczynnie rejestrujących przekroczenie dozwolonej prędkości lub niestosowanie się do wskazań sygnalizacji świetlnej) jest posiadanie w tym zakresie odpowiedniego upoważnienia wydawanego przez właściwego komendanta powiatowego Policji. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, upoważnienie do wykonywania kontroli ruchu drogowego może być wydane strażnikom leśnym, funkcjonariuszom Straży Parku, pracownikom zarządów dróg oraz strażnikom straży gminnych (a więc enumeratywnie określonemu katalogowi podmiotów), którzy nie byli skazani za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji oraz ukończyli odpowiednie szkolenie organizowane przez przełożonego działającego w porozumieniu z komendantem wojewódzkim Policji.

Zgodnie z postanowieniami § 17 ust. 1 omawianego rozporządzenia, strażnicy straży gminnych (miejskich) są uprawnieni do wykonywania czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego w odniesieniu do dwóch kategorii podmiotów:

11) kierujących pojazdami:

2a) niestosujących się do zakazu ruchu w obu kierunkach,

3b) niestosujących się do wskazań sygnalizacji świetlnej,

4c) przekraczających dozwoloną prędkość, oraz do

52) uczestników ruchu naruszających przepisy o:

6a) zatrzymaniu lub postoju pojazdów,

7b) ruchu motorowerów, rowerów, pojazdów zaprzęgowych oraz o jeździe wierzchem lub pędzeniu zwierząt,

8c) ruchu pieszych.

2Jak stanowi ust. 2 wskazanego wyżej § 17 rozporządzenia, czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego w odniesieniu do kierujących pojazdem niestosujących się do wskazań sygnalizacji świetlnej lub przekraczających dozwoloną prędkość wykonywane są przez strażników straży gminnych (miejskich) wyłącznie przy użyciu urządzeń samoczynnie rejestrujących przekroczenie dozwolonej prędkości lub niestosowanie się do wskazań sygnalizacji świetlnej (tzw. fotoradarów). W ramach wykonywania czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, strażnicy straży gminnych (miejskich) są upoważnieni do zatrzymania w określonych przypadkach pojazdu, sprawdzenia dokumentów wymaganych w związku z kierowaniem pojazdem lub jego używaniem oraz do usuwania, przemieszczania lub blokowania pojazdów w przypadkach i w trybie określonym w odrębnych przepisach (§ 17 ust. 3 omawianego rozporządzenia).

Nadmienić również należy, iż w myśl postanowień § 17 ust. 5 przedmiotowego rozporządzenia, strażnicy straży gminnych (miejskich) są upoważnieni do zatrzymywania kierującego pojazdem na obszarze zabudowanym przez całą dobę, a poza obszarem zabudowanym - tylko od świtu do zmierzchu i wtedy, kiedy dysponują pojazdem samochodowym oznakowanym emblematem właściwej straży gminnej (miejskiej).

Cytowane rozporządzenie, o czym była już mowa powyżej, zostało wydane na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowa delegacja upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Obrony Narodowej, przy uwzględnieniu potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w czasie wykonywania kontroli drogowej oraz sprawnego wykonywania czynności w tym zakresie, do określenia:

1) organizacji, warunków i sposobu wykonywania kontroli ruchu drogowego;

2) warunków i trybu udzielania upoważnień do zatrzymywania pojazdów lub wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przez funkcjonariuszy innych organów oraz strażników straży gminnych (miejskich);

3) wymaganego sposobu zachowania się kontrolowanego uczestnika ruchu.

Analiza zapisów art. 131 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wydaje się wskazywać, iż zawarte w tym przepisie upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia rzeczywiście nie upoważnia wprost Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do przyznania strażnikom gminnym (miejskim) w drodze rozporządzenia innych uprawnień niż już im nadane na mocy Prawa o ruchu drogowym. Ponowić należy, iż zgodnie z zapisami art. 131 ust. 1 pkt 1 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych jest upoważniony do określenia organizacji, warunków i sposobu wykonywania kontroli ruchu drogowego. Analiza powołanego upoważnienia oraz stosownych przepisów rozporządzenia w sprawie kontroli ruchu drogowego wskazuje, iż ten akt wykonawczy określa warunki i sposób wykonywania kontroli ruchu drogowego przez podmioty uprawnione do dokonywania kontroli ruchu drogowego na mocy stosownych postanowień Prawa o ruchu drogowym (tj. Policję, organy Żandarmerii Wojskowej, wojskowe organy porządkowe, funkcjonariuszy Straży Granicznej, organy celne oraz inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego). Podzielić należy pogląd wyrażony w wystąpieniu Pana Rzecznika, zgodnie z którym kompetencja do uregulowania w rozporządzeniu innych, niż wprost wskazane w Prawie o ruchu drogowym, uprawnień strażników miejskich do dokonywania określonego rodzaju czynności, nie znajduje umocowania w art. 131 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa o ruchu drogowym.

Gdyby przyjąć tezę postawioną w wystąpieniu Pana Rzecznika, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien był wydać rozporządzenie określające warunki i tryb udzielania upoważnień do wykonywania przez strażników miejskich tylko tych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, które zostały przewidziane w przepisach Prawa o ruchu drogowym, to należałoby uznać, iż rozporządzenie takie miałoby określać w odniesieniu do strażników miejskich warunki i tryb udzielania upoważnień do wykonywania czynności z art. 50a oraz art. 130a omawianej ustawy. Wskazać jednakże należy, iż delegacja ustawowa do wydania przedmiotowego rozporządzenia w zakresie określenia warunków udzielania upoważnień do dokonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, obowiązuje w niezmienionym brzmieniu od wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. od 1 stycznia 1998 r. Natomiast przepisy art. 50a i art. 130a określające opisane wyżej kompetencje strażników miejskich zostały wprowadzone do tejże regulacji dopiero na mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444 z późn. zm.). Nie można zatem twierdzić, iż przepisy rozporządzenia w odniesieniu do strażników miejskich miały jedynie uszczegóławiać wykonywanie określonych kompetencji strażników miejskich wprowadzonych przepisami ustawy zmieniającej, które weszły w życie znacznie później niż delegacja do wydania rozporządzenia. Można zatem założyć, iż intencją ustawodawcy było określenie w rozporządzeniu szeroko rozumianych warunków udzielania strażnikom miejskim upoważnień do dokonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, w zakresie których to warunków miało zawierać się również określenie tychże czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, do których uprawnieni byliby strażnicy miejscy.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia, strażnicy miejscy są uprawnieni do wykonywania czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego w odniesieniu do kierujących pojazdem niestosujących się do sygnalizacji świetlnej lub przekraczających dozwoloną prędkość jedynie przy użyciu urządzeń samoczynnie rejestrujących przekroczenie dozwolonej prędkości lub niestosowanie się do wskazań sygnalizacji świetlnej. W przepisach rangi ustawowej, przy czym zastrzec należy, iż rzeczywiście nie są to przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, znajduje się umocowanie do dokonywania tychże czynności. Zważyć bowiem należy na brzmienie, powoływanego już wyżej, art. 12 ust. 1 pkt 10 ustawy o strażach gminnych, zgodnie z którym strażnicy, wykonując zadania z zakresu kontroli ruchu drogowego, mają prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a w konsekwencji do nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określone w trybie przewidzianym przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Z drugiej jednakże strony trudno odmówić racji poglądom wyrażonym w wystąpieniu Pana Rzecznika, iż art. 131 ust. 1 pkt 2 ustawy winien być interpretowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Przepis ten wskazuje, że rozporządzenie ma określać warunki i tryb udzielania upoważnień do zatrzymywania pojazdów lub wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przez strażników gminnych (miejskich). Zatem, biorąc pod uwagę literalne brzmienie powołanej delegacji ustawowej należałoby uznać, iż rozporządzenie wydane na podstawie powołanej delegacji ustawowej winno określać jedynie warunki i tryb udzielania upoważnień do zatrzymywania pojazdów lub wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przez strażników gminnych (miejskich). Natomiast z delegacji nie wynika, aby w zakresie materii uregulowanej tymże aktem wykonawczym miało zawierać się ustanowienie przez prawodawcę katalogu czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, wykonywanych przez strażników gminnych (miejskich). Przepisy uprawniające określone podmioty do podejmowania wobec obywateli prawem przewidzianych czynności winny być przepisami rangi ustawowej, nie zaś przepisami umiejscowionymi w aktach wykonawczych. Przepisy rozporządzeń winny natomiast raczej doprecyzowywać (uszczegóławiać) określone postanowienia rangi ustawowej. Ponowić należy, iż przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie przyznają strażom gminnym prawa do zatrzymywania pojazdów i dokonywania kontroli ruchu drogowego.

W ocenie MSWiA, mimo podniesionego w niniejszych rozważaniach poglądu, że nieuzasadnione jest twierdzenie, iż przepisy rozporządzenia w odniesieniu do strażników miejskich miały jedynie uszczegóławiać wykonywanie określonych kompetencji strażników miejskich (wprowadzonych przepisami ustawy, które weszły w życie później niż delegacja do wydania rozporządzenia) oraz wskazania jako podstawy uprawnień strażników miejskich do dokonywania czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przy użyciu tzw. fotoradarów, przepisów ustawy o strażach gminnych, to jednak co do zasady należy podzielić przedstawione przez Pana Rzecznika wątpliwości dotyczące uprawnień strażników miejskich do dokonywania czynności w zakresie kontroli ruchu drogowego. Z uwagi na powyższe, należy rozważyć przy okazji przygotowywania projektu nowelizacji przepisów dotyczących ruchu drogowego, potrzebę dokonania stosownych zmian w Prawie o ruchu drogowym, polegających np. na przyznaniu uprawnień strażnikom miejskim do dokonywania kontroli ruchu drogowego w określonym zakresie wprost przepisami omawianej ustawy. Zważyć przy tym należy, iż problem poruszony przez Pana Rzecznika nie dotyczy jedynie strażników miejskich. Podkreślenia bowiem wymaga, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kontroli ruchu drogowego nadaje uprawnienia do dokonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego również strażnikom leśnym, funkcjonariuszom Straży Parku, pracownikom zarządów dróg. Wskazane wyżej podmioty również nie zostały wprost wymienione w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, jako uprawnione do dokonywania kontroli ruchu drogowego.